Формируемая новая система федерального управления включает министерства, основной задачей которых будет являться выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере, службы, реализующие надзорные функции и агентства, основной функцией которых должно стать оказание государственных услуг.
Действующая система права Российской Федерации различным образом определяет понятие услуги как вида деятельности.
В Конституции Российской Федерации услуги рассматриваются как вид материальной деятельности (ст. 8, 74). Согласно ГК РФ услуги являются объектом гражданских прав (ст.128, 129), в Бюджетном кодексе Российской Федерации под услугами понимаются минимальные государственные социальные стандарты (ст.6) .
Среди различных понятий услуг выделяется понятие публичных или государственных услуг, т.е. услуг, оказываемых органами государства (Ю.А.Тихомиров "Правовые аспекты административной реформы", "Законодательство и экономика", N 4 (240) 2004, стр.30).
При определении видов деятельности, которые могут быть отнесены к числу государственных услуг в сфере морского транспорта, следует руководствоваться положениями Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314, согласно которому государственные услуги:
- предоставляются федеральными органами исполнительной власти, непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, либо иные организации,
- предоставляются безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам,
- предоставляются гражданам и организациям, т.е. неограниченному кругу лиц.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004г. N 175 оказание государственных услуг в сфере морского транспорта отнесено к компетенции Федерального агентства морского и речного транспорта.
Анализ специфики деятельности морского транспорта свидетельствует о том, что к числу таких услуг в данной сфере в первую очередь относится деятельность по организации и обеспечению безопасного и эффективного мореплавания в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации.
В частности, в полной мере признаками государственных услуг, оказываемых в морских портах, обладают такие виды деятельности как: оформление прихода судов в порт и выхода их из порта, регулирование движения судов в акватории порта и на подходах к нему, организация ледовой проводки судов, а также проводки судов лоцманами и системами управления движением судов, организация спасательных операций в порту, осуществление деятельности по защите морского судоходства от незаконных актов, выдача дипломов и квалификационных свидетельств.
К государственным услугам, оказываемым за пределами морских портов, следует отнести деятельность по организации работы объектов Глобальной Морской Связи с судами при бедствии (ГМССБ), региональных Систем управления движением судов, Морских спасательно-координационных /спасательно-поисковых центров.
Отличительной особенностью указанной деятельности как в морских портах, так и в зоне ответственности Российской Федерации является то, что ее осуществление соответствующими органами государственного управления и должностными лицами прямо предусмотрено как национальным законодательством, так и международными договорами Российской Федерации в области торгового мореплавания.
Так, полномочия капитана морского порта по обеспечению безопасности мореплавания в порту, регулированию входа судов в порт и выхода их из порта установлены соответствующими статьями КТМ РФ и Федерального закона от 31.07.1998г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Обязанности федеральных органов исполнительной власти в области транспорта по организации функционирования ГМССБ, СУДС, Морских спасательно-координационных центров и непосредственному управлению этой деятельностью предусмотрены положениями Конвенции СОЛАС-74, Резолюции ИМО А.857(20), Международной конвенции по поиску и спасанию на море, Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974, соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.
Исходя из изложенного, государственные услуги на морском транспорте могут быть определены как деятельность по организации торгового мореплавания в морских портах и за их пределами в установленных зонах ответственности Российской Федерации, выражающаяся в непосредственном регулировании транспортных процессов в морских портах и на подходах к ним, организации надлежащего функционирования портовых и региональных систем и объектов обеспечения безопасности мореплавания (ГМССБ, СНО, СУДС, СКЦ/СПЦ, АИС и др.) ликвидации последствий чрезвычайных происшествий и защите морского судоходства и портов от незаконных актов, совершение юридически значимых действий в интересах граждан и юридических лиц.
При этом факт того, что предоставление этих услуг в определенных случаях сопряжено с осуществлением административно-властных полномочий (регулирование движения судов, ледовая проводка в порту, привлечение судов к спасательным операциям в порту, ограничение и запрещение приема груза в порт и т.п.) не изменяет правовой природы этой деятельности как государственной услуги.
Специфика морского порта обусловлена тем, что здесь в транспортном процессе, и в первую очередь в торговом мореплавании, одновременно участвует неограниченное число хозяйствующих субъектов, которые не находятся в управленческом смысле в каком либо соподчинении по отношению друг к другу.
Данное обстоятельство объективно обуславливает необходимость управления указанными транспортными процессами, т.е. выполнения оперативно-распорядительных функций, т.к. портовая деятельность не может быть в полной мере регламентирована соответствующими законами, подзаконными актами, стандартами, правилами и иными распорядительными документами.
Поскольку такая деятельность всегда предполагает наделение лица, осуществляющего управленческие функции, теми или иными властными полномочиями, осуществление этих полномочий при оказании государственных услуг на морском транспорте полностью соответствует правовой природе этих услуг: осуществление действий в интересах всех участников транспортного процесса в морских портах и зонах ответственности Российской Федерации.
По своему содержанию государственные услуги на морском транспорте условно можно разделить на четыре основные группы:
1. Услуги, по осуществлению оперативно-распорядительных функций в сфере организации и управления транспортным процессом в порту и на подходах к нему:
- регулирование деятельности морского транспорта в морских портах, включая объявление сроков открытия и закрытия навигации, ограничение судоходства, в том числе и по условиям ледовой обстановки, временное приостановление и ограничение приема грузов в порт, проверка судовых документов,
- регулирование в том числе диспетчеризация движения судов в акватории портов и на подходах к ним, в том числе в зонах действия систем управления движением судов, оформление прихода судов в порт и выхода их из порта,
- организация и руководство ледокольными операциями в портах и на подходах к ним, объявление начала и окончания ледовой навигации, обеспечение привлечения ледокольного флота и других необходимых средств для ледовой проводки судов,
- организация работы морских пунктов пропуска через границу.
2. Услуги по обеспечению надлежащего функционирования технических систем обеспечения эффективного и безопасного торгового мореплавания: - организация работы Государственного морского спасательно-координационного центра и региональных и портовых Морских спасательно-координационных/спасательно-поисковых центров,
- организация деятельности пунктов и объектов Глобальной морской системы связи при бедствии (ГМССБ), региональных и портовых систем управления движением судов (СУДС), автоматических идентификационных систем (АИС), средств навигационного обеспечения портов, других технических систем обеспечения безопасности мореплавания,
3. Услуги по ликвидации последствий чрезвычайных происшествий на морском транспорте и защите судоходства от незаконных актов:
- организация операций по ликвидации аварийных разливов нефти в морских портах,
- организация и руководство аварийно-спасательными операциями в морских портах и поисково-спасательных районах Российской Федерации,
- осуществление деятельности по защите морского судоходства от незаконных актов, включая разработку и утверждение планов охраны портовых объектов и морских судов.
- расследование аварийных случаев с судами,
4. Услуги, предоставляемые конкретным физическим и юридическим лицам:
- выдача дипломов, квалификационных свидетельств, подтверждений их выдачи и паспортов моряка членам экипажей судов,
- регистрация судов и выдача судовых документов.
Отнесение указанной деятельности к сфере государственных услуг на морском транспорте объективно обусловлено также и тем, что по своему содержанию она не является ни право устанавливающей, ни контрольной (надзорной) деятельностью, в связи с чем не может быть отнесена к компетенции соответственно Министерства транспорта Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Спецификой государственных услуг на морском транспорте является то, что в своем большинстве, они могут предоставляться не непосредственно Федеральным агентством морского и речного транспорта, а подведомственными ему организациями, в качестве которых могут выступать только администрации морских портов.
В настоящее время администрации морских портов имеют статус федеральных государственных учреждений и наделены федеральным имуществом, в отношении которого необходимо осуществлять функции управления, т.е. отвечают требованиям Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004г., которым должны соответствовать организации, предоставляющие государственные услуги.
В соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, иными законами и подзаконными актами в компетенцию этих учреждений и входящих в их состав капитанов морских портов входит выполнение практически всех рассмотренных выше функций, которые по своему содержанию в полной мере отвечают признакам государственных услуг на морском транспорте.
При этом указанные функции осуществляются администрациями морских портов на платной основе, поскольку содержание самих администраций, а также создание, развитие и обеспечение функционирования технических систем организации мореплавания и обеспечения его безопасности осуществляется за счет портовых сборов.
Подтверждением того факта, что осуществляемая администрациями морских портов деятельность в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации (за исключением надзорных функций) по своей правой природе представляет собой предоставление услуг, является и то обстоятельство, что уплачиваемые судовладельцами портовые сборы являются транспортными тарифами, как это установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".
Имеющие место попытки пересмотра правовой природы портовых сборов в значительной степени обусловлены недостаточным пониманием их авторов как природы, так и содержания услуг, за оказание которых уплачиваются эти сборы.
Так, в частности, нередко портовые сборы, относят к сборам, "обладающим налоговым характером", на том основании, что размер и порядок их уплаты установлены в централизованном порядке и их уплата обеспечивается не гражданско-правовыми, а административными методами.
Кроме того, по мнению сторонников этой идеи, налоговая природа портовых сборов обусловлена отсутствием прямого соответствия между объемом услуг, в связи с которыми взимается сбор, и размером платежа.
Однако в соответствии со ст. 424 ГК РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.
Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995г. N 239 портовые сборы включены в перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен осуществляется Правительством Российской Федерации.
Действительно, в соответствии со ст. 74 КТМ РФ капитан порта может отказать в разрешении судну на выход из порта в случае неуплаты портовых сборов. Однако данное обстоятельство не может поставить под сомнение гражданско-правовую природу поровых сборов, как цены договора.
Специфика гражданско-правовых правоотношений, возникающих при оказании судну услуг, за которые должны быть уплачены портовые сборы, состоит в том, что стабильность этих отношений не может быть обеспечена исключительно гражданско-правовыми методами.
Международный характер торгового мореплавания, обусловленный в первую очередь тем, что в морских грузовых перевозках участвуют суда под флагом множества государств, а так же крайне сложная система оперирования морскими судами, что чрезвычайно затрудняет процесс установления лица, которое обязано оплачивать портовые сборы как владелец судна, уровень возможных затрат на розыск должника и взыскание задолженности, принимая во внимание интернациональный характер этих действий, объективно требовал создания правового механизма, гарантирующего оплату портовых сборов и соответственно обеспечивающего стабильность правоотношений, возникающих из торгового мореплавания в морском порту.
В качестве такового механизма КТМ РФ установил право капитана порта отказать судну в выдаче разрешения на выход из порта в случае неуплаты установленных портовых сборов.
Основное содержание услуг, предоставляемых судну и оплачиваемых за счет портовых сборов, - обеспечение функционирования служб и технических систем, обеспечивающих эффективное и безопасное мореплавание судна в порту и на подходах к нему ( регулирование движения и выполнение остальных необходимых действий в отношении судна службой капитана порта, обеспечение надлежащего функционирования и технического состояния СНО, СУДС, АИС, аварийно-спасательного флота и других систем безопасности мореплавания) .
В этой связи суд апелляционной инстанции Ростовской области рассматривая дело N А-53-9516/03С1-12 по иску ФГУ "МАП Таганрог" к ООО "Палмали" о взыскании с последнего задолженности по оплате маячного сбора в своем постановлении от 22 декабря 2003г. указал, что "обязанность по уплате маячного сбора законодательство связывает с фактом захода судна в порт либо транзитного прохода по его акватории".
Встречным предоставлением со стороны порта, которое уплачивается маячным сбором, является не услуга как действие, которое может быть оформлено документально, а обеспечение надлежащей работы маячного и иного навигационного оборудования".
Одновременно суд указал, что "законодатель связывает обязанность уплатить маячный сбор не с отсутствием у судна навигационного оборудования, а с фактом захода судна в порт либо его транзитного прохода. Оснастив суда достаточным навигационным оборудованием, ответчик в тоже время имеет интерес к тому, чтобы иные суда, находящиеся в портовых водах, независимо от наличия у них такого оборудования, двигались так, чтобы не создавалась угроза судам ответчика. Следовательно, надлежащей работой навигационного оборудования обеспечивается общая безопасность движения в водах Таганрогского порта, в чем заинтересован и ответчик".
Таким образом, характер услуг, оплачиваемых портовыми сборами, объективно исключают возможность установления какого либо соотношения между объемом этих услуг и размером платежа.
Вместе с тем, обеспечение безопасности мореплавания крупнотоннажных судов объективно представляет собой более сложный процесс поскольку такие суда потенциально представляют более высокую экологическую и техногенную опасность.
При таких обстоятельствах расчет размера портовых сборов исходя из условного объема судна представляется вполне логичным и оправданным.
Наряду с этим, действующее законодательство в принципе исключает любую возможность отнесения портовых сборов к сборам налогового характера, поскольку в соответствии со ст. 149 Налогового Кодекса Российской Федерации они не входят в систему налогов и сборов Российской Федерации.
Статуирование администраций морских портов как органов государственного управления в морских портах в сфере оперативно-распорядительной деятельности, а также учреждений, предоставляющих государственные услуги на морском транспорте, обуславливают необходимость внесения в действующее законодательство, и в первую очередь в КТМ РФ, соответствующих изменений и дополнений, предусматривающих передачу от администраций портов всех надзорных функций ( за исключением осуществления технологического контроля в порту) Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и ее территориальным органам.
Одновременно на законодательном уровне требуется закрепить полномочия администраций портов по предоставлению государственных услуг на морском транспорте, определив виды и содержание этих услуг.
В процессе этой работы представляется также необходимым внести в КТМ РФ соответствующие изменения, устанавливающие правовое положение капитана порта как единственного представителя портовых властей в морском порту.
В настоящее время КТМ РФ не содержит однозначного ответа на вопрос о том, являются ли капитан морского порта и портовые власти совпадающими правовыми институтами в области морского права.
Так, в соответствии со ст. 9 КТМ РФ под портовыми властями понимаются соответствующие администрации морских портов, осуществляющие административно-властные и другие возложенные Правительством РФ на них полномочия.
Непосредственно Кодексом торгового мореплавания РФ администрации морских портов наделены полномочиями по:
- задержанию судна и груза (ст. 81 КТМ РФ),
- временному прекращению или ограничению приема портом груза для перевозок (ст.123 КТМ РФ),
- подъему, удалению или уничтожению затонувшего имущества (ст. 111 КТМ РФ, и связанное с этим право на полное возмещение понесенных расходов (ст.113 КТМ РФ.)
Помимо администраций морских портов, выполняющих функции портовых властей, КТМ РФ устанавливает, что функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту осуществляет капитан порта (ст. 74 КТМ РФ), который находится в непосредственном подчинении федерального органа исполнительной власти в области транспорта (ст. 75 КТМ РФ).
При этом в ст. 75 КТМ РФ, определяются те функции, которые выполняются капитаном порта в рамках осуществления государственного портового контроля.
Кроме полномочий, предусмотренных ст. 75 КТМ РФ, капитан морского порта выдает разрешения на выход судов из морского порта (ст. 80 КТМ РФ), устанавливает сроки и порядок подъема затонувшего имущества его собственником (ст.ст. 108, 109 КТМ РФ), согласовывает строительство на подходах к порту и в акватории порта (ст. 82 КТМ РФ), привлекает суда, находящиеся в порту к спасанию людей и судов( ст. 83 КТМ РФ).
Таким образом, Кодекс торгового мореплавания РФ рассматривает администрацию морского порта и капитана морского порта как самостоятельных субъектов права, т.е. независимых друг от друга участников правоотношений возникающих в процессе осуществления регулятивной деятельности в морском порту.
В этой связи, нахождение в настоящее время капитана порта в составе персонала администрации морского порта, уже можно рассматривать как несоответствие действующему законодательству поскольку указанное должностное положение так или иначе означает подчиненность капитана порта начальнику администрации, что входит в противоречие с положениями ст. 75 КТМ РФ.
Представляется, что результатом устранения в КТМ РФ указанных противоречий должно стать статуирование капитана порта как единственного представителя портовых властей, наделенного полномочиями по осуществлению государственного управления в порту в сфере оперативно-распорядительной деятельности, а также предоставлению соответствующих государственных услуг.
Придание капитану порта подобного статуса в полной мере соответствовало бы общим мировым тенденциям развития управления морскими портами.
Так, в настоящее время независимо от форм организации управления в современных морских портах (даже, в так называемых landlord ports) исключением для полной передачи третьим сторонам являются морские службы (услуги и операции), которые считаются ключевыми и наиболее ответственными в деле обеспечения безопасности мореплавания.
В число таких служб в первую очередь входят услуги и обязанности, связанные с выполнением функций капитана порта.
В этих условиях в морских портах морские администрации имеют превалирующую законную власть и выполняют параллельную функцию, даже если осуществление той или иной деятельности передано третьей стороне.
При этом признано, что выполнение этих функций не может служить коммерческой цели извлечения прибыли, и деятельность морских администраций должна покрываться за счет соответствующих сборов, регулируемых Правительством.
Так, наиболее часто морские администрации наделяются полномочиями по:
- регулированию судоходства,
- регулированию портовых операций,
- проведению портового маркетинга,
- осуществлению стратегического планирования.
В этой связи наделение капитана порта полномочиями по организации деятельности морского порта было бы целесообразно осуществить с учетом Конституции Международной ассоциации капитанов портов, согласно которой различные Правительства могут передавать капитанам портов до 40 функций, ключевыми из которых являются:
- распространение юрисдикции капитана на акваторию порта или подходы к порту,
- в осуществлении данной юрисдикции капитан порта должен обладать властью, переданной ему национальным законом или правилами,
- обязанности капитана порта должны включать в себя юридическую и/или оперативную ответственность за судоходство по вверенной ему акватории,
- обязанности капитана порта должны в значительной мере определять его ответственность за безопасность судоходства в пределах вверенной ему акватории.
Вместе с тем реформирование администраций морских портов объективно требует формирования на их базе администраций морских бассейнов (АМБ), в целях создания необходимых организационных условий для предоставления государственных услуг в целом в зоне ответственности Российской Федерации, т.е. за пределами юрисдикции капитана порта.
Структурно бассейновые администрации должны будут включать в себя службы, предоставляющие государственные услуги в зоне ответственности России и возглавляемые капитанами портовые власти морских портов бассейна.
Создание бассейновых администраций позволит так же решить вопрос надлежащего финансового обеспечения служб капитана порта в портах, не имеющих достаточных поступлений от портовых сборов на свое содержание.
Сохранение за администрациями морских бассейнов организационно - правовой формы - федеральное государственное учреждение, в соответствии с действующим законодательством позволяет в полном объеме наделить их функциями по осуществлению государственного управления в правоприменительной сфере в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации, а так же сохранить финансирование их деятельности за счет портовых сборов, получаемых в оплату предоставляемых государственных услуг.
Так, в соответствии со ст. 120 ГК РФ, а также ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996г. N 7-ФЗ учреждением признается организация, созданная собственником в том числе для осуществления управленческих функций, которая в силу ст. 50 ГК РФ может осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, для которых создана данная организация.
При этом, согласно ст. ст. 41, 161 Бюджетного Кодекса Российской Федерации администрации морских бассейнов как и ныне действующие администрации морских портов будут являться бюджетными организациями, а получаемые ими портовые сборы - неналоговыми доходами федерального бюджета.
Таким образом, финансирование деятельности администрации морских бассейнов как бюджетных учреждений будет осуществляться за счет собственных доходов, соответственно учитываемых как неналоговые доходы и расходы федерального бюджета.
Правовое положение администраций морских бассейнов позволяет также придать им статус территориальных органов Федерального агентства морского и речного транспорта.
В настоящее время общие вопросы деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти урегулированы Предложениями о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации, которые одобрены постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 6 раздела I Предложений территориальные органы, как и подведомственные государственные учреждения, являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество и гербовую печать.
Согласно пункту 5 раздела I Предложений финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, т.е. финансируется полностью или частично собственником как и подведомственные государственные учреждения.
Таким образом, действующее законодательство не содержит запрещений на придание администрациям морских бассейнов статуса территориальных органов Федерального агентства морского и речного транспорта, а так же финансирования их по предлагаемой схеме.
В принципиальном плане представляется возможным рассмотрение вопроса о внедрении подобной схемы финансирования за счет портовых сборов и деятельности собственно Федерального Агентства морского и речного транспорта, что существенно бы снизило прямые расходы федерального бюджета на содержание федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений на морском и речном транспорте.
Руководитель
Лаборатории правовых проблем
на морском транспорте
И.П.Рябоненко
Действующая система права Российской Федерации различным образом определяет понятие услуги как вида деятельности.
В Конституции Российской Федерации услуги рассматриваются как вид материальной деятельности (ст. 8, 74). Согласно ГК РФ услуги являются объектом гражданских прав (ст.128, 129), в Бюджетном кодексе Российской Федерации под услугами понимаются минимальные государственные социальные стандарты (ст.6) .
Среди различных понятий услуг выделяется понятие публичных или государственных услуг, т.е. услуг, оказываемых органами государства (Ю.А.Тихомиров "Правовые аспекты административной реформы", "Законодательство и экономика", N 4 (240) 2004, стр.30).
При определении видов деятельности, которые могут быть отнесены к числу государственных услуг в сфере морского транспорта, следует руководствоваться положениями Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314, согласно которому государственные услуги:
- предоставляются федеральными органами исполнительной власти, непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, либо иные организации,
- предоставляются безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам,
- предоставляются гражданам и организациям, т.е. неограниченному кругу лиц.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004г. N 175 оказание государственных услуг в сфере морского транспорта отнесено к компетенции Федерального агентства морского и речного транспорта.
Анализ специфики деятельности морского транспорта свидетельствует о том, что к числу таких услуг в данной сфере в первую очередь относится деятельность по организации и обеспечению безопасного и эффективного мореплавания в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации.
В частности, в полной мере признаками государственных услуг, оказываемых в морских портах, обладают такие виды деятельности как: оформление прихода судов в порт и выхода их из порта, регулирование движения судов в акватории порта и на подходах к нему, организация ледовой проводки судов, а также проводки судов лоцманами и системами управления движением судов, организация спасательных операций в порту, осуществление деятельности по защите морского судоходства от незаконных актов, выдача дипломов и квалификационных свидетельств.
К государственным услугам, оказываемым за пределами морских портов, следует отнести деятельность по организации работы объектов Глобальной Морской Связи с судами при бедствии (ГМССБ), региональных Систем управления движением судов, Морских спасательно-координационных /спасательно-поисковых центров.
Отличительной особенностью указанной деятельности как в морских портах, так и в зоне ответственности Российской Федерации является то, что ее осуществление соответствующими органами государственного управления и должностными лицами прямо предусмотрено как национальным законодательством, так и международными договорами Российской Федерации в области торгового мореплавания.
Так, полномочия капитана морского порта по обеспечению безопасности мореплавания в порту, регулированию входа судов в порт и выхода их из порта установлены соответствующими статьями КТМ РФ и Федерального закона от 31.07.1998г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Обязанности федеральных органов исполнительной власти в области транспорта по организации функционирования ГМССБ, СУДС, Морских спасательно-координационных центров и непосредственному управлению этой деятельностью предусмотрены положениями Конвенции СОЛАС-74, Резолюции ИМО А.857(20), Международной конвенции по поиску и спасанию на море, Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974, соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.
Исходя из изложенного, государственные услуги на морском транспорте могут быть определены как деятельность по организации торгового мореплавания в морских портах и за их пределами в установленных зонах ответственности Российской Федерации, выражающаяся в непосредственном регулировании транспортных процессов в морских портах и на подходах к ним, организации надлежащего функционирования портовых и региональных систем и объектов обеспечения безопасности мореплавания (ГМССБ, СНО, СУДС, СКЦ/СПЦ, АИС и др.) ликвидации последствий чрезвычайных происшествий и защите морского судоходства и портов от незаконных актов, совершение юридически значимых действий в интересах граждан и юридических лиц.
При этом факт того, что предоставление этих услуг в определенных случаях сопряжено с осуществлением административно-властных полномочий (регулирование движения судов, ледовая проводка в порту, привлечение судов к спасательным операциям в порту, ограничение и запрещение приема груза в порт и т.п.) не изменяет правовой природы этой деятельности как государственной услуги.
Специфика морского порта обусловлена тем, что здесь в транспортном процессе, и в первую очередь в торговом мореплавании, одновременно участвует неограниченное число хозяйствующих субъектов, которые не находятся в управленческом смысле в каком либо соподчинении по отношению друг к другу.
Данное обстоятельство объективно обуславливает необходимость управления указанными транспортными процессами, т.е. выполнения оперативно-распорядительных функций, т.к. портовая деятельность не может быть в полной мере регламентирована соответствующими законами, подзаконными актами, стандартами, правилами и иными распорядительными документами.
Поскольку такая деятельность всегда предполагает наделение лица, осуществляющего управленческие функции, теми или иными властными полномочиями, осуществление этих полномочий при оказании государственных услуг на морском транспорте полностью соответствует правовой природе этих услуг: осуществление действий в интересах всех участников транспортного процесса в морских портах и зонах ответственности Российской Федерации.
По своему содержанию государственные услуги на морском транспорте условно можно разделить на четыре основные группы:
1. Услуги, по осуществлению оперативно-распорядительных функций в сфере организации и управления транспортным процессом в порту и на подходах к нему:
- регулирование деятельности морского транспорта в морских портах, включая объявление сроков открытия и закрытия навигации, ограничение судоходства, в том числе и по условиям ледовой обстановки, временное приостановление и ограничение приема грузов в порт, проверка судовых документов,
- регулирование в том числе диспетчеризация движения судов в акватории портов и на подходах к ним, в том числе в зонах действия систем управления движением судов, оформление прихода судов в порт и выхода их из порта,
- организация и руководство ледокольными операциями в портах и на подходах к ним, объявление начала и окончания ледовой навигации, обеспечение привлечения ледокольного флота и других необходимых средств для ледовой проводки судов,
- организация работы морских пунктов пропуска через границу.
2. Услуги по обеспечению надлежащего функционирования технических систем обеспечения эффективного и безопасного торгового мореплавания: - организация работы Государственного морского спасательно-координационного центра и региональных и портовых Морских спасательно-координационных/спасательно-поисковых центров,
- организация деятельности пунктов и объектов Глобальной морской системы связи при бедствии (ГМССБ), региональных и портовых систем управления движением судов (СУДС), автоматических идентификационных систем (АИС), средств навигационного обеспечения портов, других технических систем обеспечения безопасности мореплавания,
3. Услуги по ликвидации последствий чрезвычайных происшествий на морском транспорте и защите судоходства от незаконных актов:
- организация операций по ликвидации аварийных разливов нефти в морских портах,
- организация и руководство аварийно-спасательными операциями в морских портах и поисково-спасательных районах Российской Федерации,
- осуществление деятельности по защите морского судоходства от незаконных актов, включая разработку и утверждение планов охраны портовых объектов и морских судов.
- расследование аварийных случаев с судами,
4. Услуги, предоставляемые конкретным физическим и юридическим лицам:
- выдача дипломов, квалификационных свидетельств, подтверждений их выдачи и паспортов моряка членам экипажей судов,
- регистрация судов и выдача судовых документов.
Отнесение указанной деятельности к сфере государственных услуг на морском транспорте объективно обусловлено также и тем, что по своему содержанию она не является ни право устанавливающей, ни контрольной (надзорной) деятельностью, в связи с чем не может быть отнесена к компетенции соответственно Министерства транспорта Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Спецификой государственных услуг на морском транспорте является то, что в своем большинстве, они могут предоставляться не непосредственно Федеральным агентством морского и речного транспорта, а подведомственными ему организациями, в качестве которых могут выступать только администрации морских портов.
В настоящее время администрации морских портов имеют статус федеральных государственных учреждений и наделены федеральным имуществом, в отношении которого необходимо осуществлять функции управления, т.е. отвечают требованиям Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004г., которым должны соответствовать организации, предоставляющие государственные услуги.
В соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, иными законами и подзаконными актами в компетенцию этих учреждений и входящих в их состав капитанов морских портов входит выполнение практически всех рассмотренных выше функций, которые по своему содержанию в полной мере отвечают признакам государственных услуг на морском транспорте.
При этом указанные функции осуществляются администрациями морских портов на платной основе, поскольку содержание самих администраций, а также создание, развитие и обеспечение функционирования технических систем организации мореплавания и обеспечения его безопасности осуществляется за счет портовых сборов.
Подтверждением того факта, что осуществляемая администрациями морских портов деятельность в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации (за исключением надзорных функций) по своей правой природе представляет собой предоставление услуг, является и то обстоятельство, что уплачиваемые судовладельцами портовые сборы являются транспортными тарифами, как это установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".
Имеющие место попытки пересмотра правовой природы портовых сборов в значительной степени обусловлены недостаточным пониманием их авторов как природы, так и содержания услуг, за оказание которых уплачиваются эти сборы.
Так, в частности, нередко портовые сборы, относят к сборам, "обладающим налоговым характером", на том основании, что размер и порядок их уплаты установлены в централизованном порядке и их уплата обеспечивается не гражданско-правовыми, а административными методами.
Кроме того, по мнению сторонников этой идеи, налоговая природа портовых сборов обусловлена отсутствием прямого соответствия между объемом услуг, в связи с которыми взимается сбор, и размером платежа.
Однако в соответствии со ст. 424 ГК РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.
Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995г. N 239 портовые сборы включены в перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен осуществляется Правительством Российской Федерации.
Действительно, в соответствии со ст. 74 КТМ РФ капитан порта может отказать в разрешении судну на выход из порта в случае неуплаты портовых сборов. Однако данное обстоятельство не может поставить под сомнение гражданско-правовую природу поровых сборов, как цены договора.
Специфика гражданско-правовых правоотношений, возникающих при оказании судну услуг, за которые должны быть уплачены портовые сборы, состоит в том, что стабильность этих отношений не может быть обеспечена исключительно гражданско-правовыми методами.
Международный характер торгового мореплавания, обусловленный в первую очередь тем, что в морских грузовых перевозках участвуют суда под флагом множества государств, а так же крайне сложная система оперирования морскими судами, что чрезвычайно затрудняет процесс установления лица, которое обязано оплачивать портовые сборы как владелец судна, уровень возможных затрат на розыск должника и взыскание задолженности, принимая во внимание интернациональный характер этих действий, объективно требовал создания правового механизма, гарантирующего оплату портовых сборов и соответственно обеспечивающего стабильность правоотношений, возникающих из торгового мореплавания в морском порту.
В качестве такового механизма КТМ РФ установил право капитана порта отказать судну в выдаче разрешения на выход из порта в случае неуплаты установленных портовых сборов.
Основное содержание услуг, предоставляемых судну и оплачиваемых за счет портовых сборов, - обеспечение функционирования служб и технических систем, обеспечивающих эффективное и безопасное мореплавание судна в порту и на подходах к нему ( регулирование движения и выполнение остальных необходимых действий в отношении судна службой капитана порта, обеспечение надлежащего функционирования и технического состояния СНО, СУДС, АИС, аварийно-спасательного флота и других систем безопасности мореплавания) .
В этой связи суд апелляционной инстанции Ростовской области рассматривая дело N А-53-9516/03С1-12 по иску ФГУ "МАП Таганрог" к ООО "Палмали" о взыскании с последнего задолженности по оплате маячного сбора в своем постановлении от 22 декабря 2003г. указал, что "обязанность по уплате маячного сбора законодательство связывает с фактом захода судна в порт либо транзитного прохода по его акватории".
Встречным предоставлением со стороны порта, которое уплачивается маячным сбором, является не услуга как действие, которое может быть оформлено документально, а обеспечение надлежащей работы маячного и иного навигационного оборудования".
Одновременно суд указал, что "законодатель связывает обязанность уплатить маячный сбор не с отсутствием у судна навигационного оборудования, а с фактом захода судна в порт либо его транзитного прохода. Оснастив суда достаточным навигационным оборудованием, ответчик в тоже время имеет интерес к тому, чтобы иные суда, находящиеся в портовых водах, независимо от наличия у них такого оборудования, двигались так, чтобы не создавалась угроза судам ответчика. Следовательно, надлежащей работой навигационного оборудования обеспечивается общая безопасность движения в водах Таганрогского порта, в чем заинтересован и ответчик".
Таким образом, характер услуг, оплачиваемых портовыми сборами, объективно исключают возможность установления какого либо соотношения между объемом этих услуг и размером платежа.
Вместе с тем, обеспечение безопасности мореплавания крупнотоннажных судов объективно представляет собой более сложный процесс поскольку такие суда потенциально представляют более высокую экологическую и техногенную опасность.
При таких обстоятельствах расчет размера портовых сборов исходя из условного объема судна представляется вполне логичным и оправданным.
Наряду с этим, действующее законодательство в принципе исключает любую возможность отнесения портовых сборов к сборам налогового характера, поскольку в соответствии со ст. 149 Налогового Кодекса Российской Федерации они не входят в систему налогов и сборов Российской Федерации.
Статуирование администраций морских портов как органов государственного управления в морских портах в сфере оперативно-распорядительной деятельности, а также учреждений, предоставляющих государственные услуги на морском транспорте, обуславливают необходимость внесения в действующее законодательство, и в первую очередь в КТМ РФ, соответствующих изменений и дополнений, предусматривающих передачу от администраций портов всех надзорных функций ( за исключением осуществления технологического контроля в порту) Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и ее территориальным органам.
Одновременно на законодательном уровне требуется закрепить полномочия администраций портов по предоставлению государственных услуг на морском транспорте, определив виды и содержание этих услуг.
В процессе этой работы представляется также необходимым внести в КТМ РФ соответствующие изменения, устанавливающие правовое положение капитана порта как единственного представителя портовых властей в морском порту.
В настоящее время КТМ РФ не содержит однозначного ответа на вопрос о том, являются ли капитан морского порта и портовые власти совпадающими правовыми институтами в области морского права.
Так, в соответствии со ст. 9 КТМ РФ под портовыми властями понимаются соответствующие администрации морских портов, осуществляющие административно-властные и другие возложенные Правительством РФ на них полномочия.
Непосредственно Кодексом торгового мореплавания РФ администрации морских портов наделены полномочиями по:
- задержанию судна и груза (ст. 81 КТМ РФ),
- временному прекращению или ограничению приема портом груза для перевозок (ст.123 КТМ РФ),
- подъему, удалению или уничтожению затонувшего имущества (ст. 111 КТМ РФ, и связанное с этим право на полное возмещение понесенных расходов (ст.113 КТМ РФ.)
Помимо администраций морских портов, выполняющих функции портовых властей, КТМ РФ устанавливает, что функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту осуществляет капитан порта (ст. 74 КТМ РФ), который находится в непосредственном подчинении федерального органа исполнительной власти в области транспорта (ст. 75 КТМ РФ).
При этом в ст. 75 КТМ РФ, определяются те функции, которые выполняются капитаном порта в рамках осуществления государственного портового контроля.
Кроме полномочий, предусмотренных ст. 75 КТМ РФ, капитан морского порта выдает разрешения на выход судов из морского порта (ст. 80 КТМ РФ), устанавливает сроки и порядок подъема затонувшего имущества его собственником (ст.ст. 108, 109 КТМ РФ), согласовывает строительство на подходах к порту и в акватории порта (ст. 82 КТМ РФ), привлекает суда, находящиеся в порту к спасанию людей и судов( ст. 83 КТМ РФ).
Таким образом, Кодекс торгового мореплавания РФ рассматривает администрацию морского порта и капитана морского порта как самостоятельных субъектов права, т.е. независимых друг от друга участников правоотношений возникающих в процессе осуществления регулятивной деятельности в морском порту.
В этой связи, нахождение в настоящее время капитана порта в составе персонала администрации морского порта, уже можно рассматривать как несоответствие действующему законодательству поскольку указанное должностное положение так или иначе означает подчиненность капитана порта начальнику администрации, что входит в противоречие с положениями ст. 75 КТМ РФ.
Представляется, что результатом устранения в КТМ РФ указанных противоречий должно стать статуирование капитана порта как единственного представителя портовых властей, наделенного полномочиями по осуществлению государственного управления в порту в сфере оперативно-распорядительной деятельности, а также предоставлению соответствующих государственных услуг.
Придание капитану порта подобного статуса в полной мере соответствовало бы общим мировым тенденциям развития управления морскими портами.
Так, в настоящее время независимо от форм организации управления в современных морских портах (даже, в так называемых landlord ports) исключением для полной передачи третьим сторонам являются морские службы (услуги и операции), которые считаются ключевыми и наиболее ответственными в деле обеспечения безопасности мореплавания.
В число таких служб в первую очередь входят услуги и обязанности, связанные с выполнением функций капитана порта.
В этих условиях в морских портах морские администрации имеют превалирующую законную власть и выполняют параллельную функцию, даже если осуществление той или иной деятельности передано третьей стороне.
При этом признано, что выполнение этих функций не может служить коммерческой цели извлечения прибыли, и деятельность морских администраций должна покрываться за счет соответствующих сборов, регулируемых Правительством.
Так, наиболее часто морские администрации наделяются полномочиями по:
- регулированию судоходства,
- регулированию портовых операций,
- проведению портового маркетинга,
- осуществлению стратегического планирования.
В этой связи наделение капитана порта полномочиями по организации деятельности морского порта было бы целесообразно осуществить с учетом Конституции Международной ассоциации капитанов портов, согласно которой различные Правительства могут передавать капитанам портов до 40 функций, ключевыми из которых являются:
- распространение юрисдикции капитана на акваторию порта или подходы к порту,
- в осуществлении данной юрисдикции капитан порта должен обладать властью, переданной ему национальным законом или правилами,
- обязанности капитана порта должны включать в себя юридическую и/или оперативную ответственность за судоходство по вверенной ему акватории,
- обязанности капитана порта должны в значительной мере определять его ответственность за безопасность судоходства в пределах вверенной ему акватории.
Вместе с тем реформирование администраций морских портов объективно требует формирования на их базе администраций морских бассейнов (АМБ), в целях создания необходимых организационных условий для предоставления государственных услуг в целом в зоне ответственности Российской Федерации, т.е. за пределами юрисдикции капитана порта.
Структурно бассейновые администрации должны будут включать в себя службы, предоставляющие государственные услуги в зоне ответственности России и возглавляемые капитанами портовые власти морских портов бассейна.
Создание бассейновых администраций позволит так же решить вопрос надлежащего финансового обеспечения служб капитана порта в портах, не имеющих достаточных поступлений от портовых сборов на свое содержание.
Сохранение за администрациями морских бассейнов организационно - правовой формы - федеральное государственное учреждение, в соответствии с действующим законодательством позволяет в полном объеме наделить их функциями по осуществлению государственного управления в правоприменительной сфере в морских портах и зоне ответственности Российской Федерации, а так же сохранить финансирование их деятельности за счет портовых сборов, получаемых в оплату предоставляемых государственных услуг.
Так, в соответствии со ст. 120 ГК РФ, а также ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996г. N 7-ФЗ учреждением признается организация, созданная собственником в том числе для осуществления управленческих функций, которая в силу ст. 50 ГК РФ может осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, для которых создана данная организация.
При этом, согласно ст. ст. 41, 161 Бюджетного Кодекса Российской Федерации администрации морских бассейнов как и ныне действующие администрации морских портов будут являться бюджетными организациями, а получаемые ими портовые сборы - неналоговыми доходами федерального бюджета.
Таким образом, финансирование деятельности администрации морских бассейнов как бюджетных учреждений будет осуществляться за счет собственных доходов, соответственно учитываемых как неналоговые доходы и расходы федерального бюджета.
Правовое положение администраций морских бассейнов позволяет также придать им статус территориальных органов Федерального агентства морского и речного транспорта.
В настоящее время общие вопросы деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти урегулированы Предложениями о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации, которые одобрены постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 6 раздела I Предложений территориальные органы, как и подведомственные государственные учреждения, являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество и гербовую печать.
Согласно пункту 5 раздела I Предложений финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, т.е. финансируется полностью или частично собственником как и подведомственные государственные учреждения.
Таким образом, действующее законодательство не содержит запрещений на придание администрациям морских бассейнов статуса территориальных органов Федерального агентства морского и речного транспорта, а так же финансирования их по предлагаемой схеме.
В принципиальном плане представляется возможным рассмотрение вопроса о внедрении подобной схемы финансирования за счет портовых сборов и деятельности собственно Федерального Агентства морского и речного транспорта, что существенно бы снизило прямые расходы федерального бюджета на содержание федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений на морском и речном транспорте.
Руководитель
Лаборатории правовых проблем
на морском транспорте
И.П.Рябоненко
